A insurgência do Al-Shabab continua a representar uma ameaça para os civis no norte de Moçambique. Neste excerto da Lista de Observação 2023, o Crisis Group explica como a UE e os seus Estados-Membros podem ajudar a estabilizar a área.
Uma insurgência islâmica em Moçambique, localmente conhecida como al-Shabab (embora seja distinta do grupo de nome semelhante na Somália), entrou em seu sexto ano. Desde que começaram seus ataques em outubro de 2017, militantes na província de Cabo Delgado, no norte do país, rica em recursos, mataram mais de 4.500 pessoas e deslocaram mais de um milhão, a maioria mulheres e crianças. Tropas de Ruanda e de países da região da África Austral ajudaram a conter a insurgência. No entanto, a violência do grupo contra civis continua e, em maio de 2022, o comando central do Estado Islâmico (ISIS) reconheceu o al-Shabab como uma de suas províncias. Embora enfraquecidos ao ponto de não estarem a realizar ataques complexos, como nos últimos anos, os insurgentes continuam a recorrer a tácticas de guerrilha e representam uma ameaça não só para Moçambique, mas para outros Estados da região.
Numa tentativa de combater a insegurança em Cabo Delgado, a União Europeia (UE) tem prestado apoio a diferentes níveis como parte do que chama de abordagem "integrada" para combater a insurgência. Para ajudar a estabilizar o norte de Moçambique, a UE e os seus Estados-Membros devem:
Pressionar Maputo a manter o seu fim da relação, fornecendo mais e mais informação de qualidade sobre as actividades e o desempenho dos militares moçambicanos, com o objectivo de avaliar melhor o impacto da missão de formação europeia para as forças moçambicanas.
Incentivar Moçambique e os contribuintes de tropas estrangeiras que apoiam os seus esforços em Cabo Delgado – Ruanda e o bloco regional da Comunidade de Desenvolvimento da África Austral (SADC) – a concordarem com rotações de soldados moçambicanos treinados pela UE ao lado das suas tropas. Esta etapa complementaria a formação da UE, proporcionando a estes soldados orientação e experiência de campo sob a supervisão de oficiais experientes.
Procurar um melhor acesso à informação de Maputo sobre as operações do al-Shabab, ao mesmo tempo que aumenta o apoio financeiro aos investigadores moçambicanos e regionais que investigam a dinâmica da insurgência. O objetivo em ambos os casos seria obter uma melhor compreensão das queixas e objetivos do al-Shabab, bem como os riscos apresentados por suas ligações com o Estado Islâmico e outras redes transnacionais.
Exortar as autoridades moçambicanas a realizarem e partilharem avaliações de segurança exaustivas antes de aconselharem as pessoas deslocadas sobre a possibilidade de regressarem a regressar, de modo a garantir que os regressos estão bem informados.
Além do seu apoio contínuo ao diálogo comunitário e às iniciativas regionais de consolidação da paz, explorar com o governo moçambicano opções para conversações com os insurgentes, cujo objectivo seria determinar as condições que poderiam persuadi-los a depor as armas.
Os militantes do al-Shabab de Cabo Delgado partiram para uma revolta armada em outubro de 2017. A província estava há muito tempo madura para o conflito. As principais fontes de frustração incluíam a exclusão socioeconômica e o ressentimento da influência dos generais da era da libertação com interesses comerciais na província. Cabo Delgado continua a ser uma das províncias mais pobres de Moçambique, apesar das descobertas de minerais e gás natural, que são percebidos como beneficiando as elites. Particularmente no nível de base, muitos dos membros do al-Shabab foram motivados a se juntar pelo desejo de compartilhar benefícios econômicos através da tomada do poder. O grupo rapidamente cresceu em força, tornando-se uma ameaça à estabilidade nacional e regional. Mas com um exército com poucos recursos e sem experiência, Maputo lutou para montar uma resposta robusta, voltando-se em primeira instância para empreiteiros militares estrangeiros em busca de apoio.
Isso mudou em 2021, quando Moçambique convidou o apoio militar de outros países africanos após o ataque prejudicial de alto perfil do al-Shabab à cidade portuária de Palma em abril daquele ano. Poucos meses após o ataque, o governo do Presidente Filipe Nyusi tinha concordado com o envio de tropas do Ruanda e do bloco regional da SADC para Cabo Delgado. As tropas estrangeiras fizeram incursões imediatamente, retomando estradas estratégicas e empurrando os insurgentes para fora da maioria de suas bases, supostamente matando centenas de combatentes. Mas, apesar de estar enfraquecido e aparentemente não ser mais capaz de realizar ataques complexos e de alto perfil como o de Palma, o al-Shabab se adaptou rapidamente. Dividindo-se em pequenas células, os militantes se espalharam por uma área maior, invadindo aldeias e postos de segurança. Dezasseis dos dezassete distritos de Cabo Delgado sofreram ataques em 2022. Os insurgentes também parecem estar fazendo incursões ocasionais nas províncias vizinhas de Niassa e Nampula e do outro lado da fronteira com a Tanzânia. Sob pressão militar, alguns combatentes do Al-Shabab também teriam se misturado com a população local, esperando o momento certo para se reagrupar. Outros parecem ter deixado Moçambique.
Os insurgentes também receberam seu próprio impulso de fora, de certa forma. Em maio de 2022, a liderança do Estado Islâmico nomeou o al-Shabab como uma de suas províncias e, mais sistematicamente, começou a reivindicar as atividades deste último como suas. Desde o anúncio, o ISIS afirmou-se o autor de numerosos ataques em Moçambique, dizendo que os seus combatentes realizaram 156 ataques que mataram 331 nos restantes meses do ano. As alegações são feitas rapidamente após os incidentes, são geograficamente muito precisas e parecem corresponder às atividades do al-Shabab, sugerindo no mínimo que as duas entidades se comunicam de forma eficaz. Os eventos em Moçambique figuram regularmente no boletim informativo al- do Estado Islâmico e noutros meios de propaganda. Há poucas evidências, no entanto, de que os insurgentes moçambicanos estejam recebendo mais dinheiro, armas ou outro apoio material do que antes do Estado Islâmico ou de suas afiliadas nos Grandes Lagos e ao longo da costa suaíli.
Os destacamentos dos parceiros regionais de Moçambique mantêm-se em vigor. Atualmente, cerca de 2.500 soldados ruandeses estão estacionados nos distritos de Palma, Ancuabe e Mocímboa da Praia, notadamente perto da península de Afungi, onde a empresa francesa Total pretende construir uma instalação de gás terrestre multibilionária. Simultaneamente, a Missão da SADC em Moçambique (SAMIM) conta com cerca de 2.000 soldados dos Estados membros da SADC, principalmente da África do Sul, nos distritos de Macomia, Nangade, Muidumbe e Mueda. No entanto, esta última missão está lutando para garantir financiamento suficiente. Em 7 de novembro, o Conselho de Paz e Segurança da União Africana disse estar preocupado com os "desafios logísticos e financeiros" da SAMIM.
Maputo insiste que a situação está em grande parte sob controle. Como parte dos esforços para retratar Cabo Delgado como seguro para o investimento estrangeiro, as autoridades estão incentivando os deslocados por combates anteriores a voltar para a província. Pelo menos 70 mil residentes – muitos mais, de acordo com as autoridades moçambicanas – teriam viajado de volta para suas casas ou para a sede do distrito em Mocímboa da Praia, esperando que a segurança melhorasse antes de retornarem às suas habitações rurais. Observadores, por sua vez, dizem que o governo está excessivamente otimista ou deliberadamente escondendo toda a extensão da crise. Militantes já atacaram retornados, ameaçando outros com violência se permanecerem em suas aldeias de origem.
A situação humanitária também continua terrível. Embora o al-Shabab pareça ter perdido a capacidade de montar grandes ataques de alto perfil, e apesar dos esforços do governo para sugerir que a vida em partes de Cabo Delgado está voltando ao normal, os ataques dos insurgentes continuam a deslocar as pessoas. O número total de pessoas deslocadas internamente desde o início da insurgência ultrapassou recentemente a marca do milhão. A maioria dos locais que abrigam os deslocados, nos distritos de Pemba e Metuge, em Cabo Delgado, e na província de Nampula, a sul, estão empobrecidos, com reservas limitadas de alimentos, água, medicina e saneamento.
O que a UE pode fazer: maximizar a parceria
A UE interveio a diferentes níveis para ajudar Maputo a responder à instabilidade no norte de Moçambique, trabalhando numa "abordagem integrada" que combina assistência humanitária, de desenvolvimento, de consolidação da paz e de segurança (que inclui o fornecimento de treino militar e equipamento não letal), bem como envolvimento político e diplomático, entre outras coisas. Neste contexto, a UE financia e realiza a formação de cerca de 1.600 soldados moçambicanos, com o objetivo de proteger a população civil, ajudar a restaurar a segurança na região de Cabo Delgado e, eventualmente, ver o exército nacional assumir o lugar das tropas estrangeiras no norte de Moçambique. Para complementar este esforço, a UE destinou 89 milhões de euros em equipamento e fornecimentos não letais para as unidades que a sua missão treina. No segundo semestre de 2022, a UE mobilizou adicionalmente 15 milhões de euros para a SAMIM e 20 milhões de euros para as forças anti-insurgentes do Ruanda.
A UE também prestou apoio aos esforços regionais e locais de consolidação da paz. Deu 1,9 milhões de euros a uma iniciativa de Apoio à Consolidação da Paz da SAMIM para o período de março a setembro de 2022, que se concentrou no reforço das capacidades entre os agentes da polícia e dos serviços prisionais, no empoderamento das mulheres e dos jovens e na promoção do diálogo entre os líderes cívicos. Está também a apoiar os esforços de construção da paz e de diálogo (incluindo discussões inter-religiosas) a nível comunitário em Cabo Delgado. Além disso, a UE concedeu 28 milhões de euros em 2022 para apoiar os esforços humanitários em Moçambique.
A dimensão da sua assistência ajudou a UE a obter uma maior colaboração das autoridades moçambicanas, nomeadamente em torno do apoio ao acesso humanitário e à logística, que são áreas onde Maputo já tinha sido relutante em cooperar. No entanto, Bruxelas poderia ir mais longe ao fazer uso do seu peso diplomático e político para lembrar Maputo de onde é necessária uma maior cooperação.
Treinamento militar ... tem sido difícil para Bruxelas fazer de forma tão eficaz como gostaria.
O treino militar, em particular, tem sido difícil para Bruxelas fazer de forma tão eficaz como gostaria. Por um lado, as autoridades moçambicanas estão relutantes em partilhar informações importantes sobre as actividades militares em Cabo Delgado e em conceder aos instrutores militares da UE acesso à região. Como resultado, os instrutores sabem pouco sobre a eficácia das tropas que treinaram uma vez que são implantadas no terreno. Os funcionários europeus devem negociar o desenvolvimento de um meio eficiente de avaliar a missão de formação através de um melhor acesso à estrutura de comando moçambicana. Em particular, devem pressionar para estacionar observadores militares da UE no centro de comando operacional moçambicano em Cabo Delgado. Este tipo de colaboração permitiria à UE adaptar melhor o seu programa de formação às necessidades no terreno e acompanhar os formandos.
Outra medida útil seria a UE pressionar para um sistema de rotações em que os soldados formados por instrutores da UE sejam integrados em unidades ruandesas ou SAMIM em Cabo Delgado numa base temporária. À luz do estado de degradação do exército moçambicano após décadas de subinvestimento, e do facto de que necessitará de anos de melhor financiamento e reforma para ser plenamente funcional, essa integração melhoraria a orientação que os novos formandos recebem no campo de batalha. Haveria desafios práticos (as doutrinas militares diferem de uma força para a outra), e o conceito de rotação pode ser uma venda política difícil em Ruanda e nos países da SADC, bem como em Moçambique, o que significa que a UE pode precisar fazer alguma persuasão. Mas vale a pena explorá-lo, uma vez que poderia contribuir em grande medida para aprofundar o impacto e a sustentabilidade a longo prazo da missão de formação da UE. Ao melhorar a qualidade das suas tropas, um sistema de rotação neste sentido poderia também ajudar a facilitar a eventual tomada de controlo das operações pelos militares de Moçambique. A UE está numa posição particularmente boa para pressionar por esta medida, uma vez que está a contribuir financeiramente para as três intervenções militares em Cabo Delgado.
Paralelamente, os funcionários da UE (juntamente com outros intervenientes externos) devem pressionar Maputo para ajudar a preencher as lacunas na informação à sua disposição sobre o al-Shabab, que eles reclamam ser insuficiente. Um maior conhecimento da insurgência em Moçambique, dos seus objectivos e das suas ligações transnacionais, nomeadamente com grupos militantes ao longo da costa suaíli, nos Grandes Lagos e não só, seria de particular ajuda para avaliar o risco que representa e permitir que a UE e outros ajustassem a sua resposta. Para além de procurar assistência junto das autoridades, uma forma de obter este conhecimento poderia ser a UE intensificar o apoio financeiro aos investigadores regionais e locais que estão a tentar compreender melhor a insurgência.
A UE deve também utilizar a sua influência para ajudar a garantir que as pessoas deslocadas internamente (PDI) não sejam pressionadas a regressar aos seus locais de origem de uma forma insegura. Em particular, a UE deve instar as autoridades moçambicanas a realizarem avaliações de segurança exaustivas dos locais de origem dos deslocados internos e a partilharem os resultados com franqueza, aconselhando as pessoas sobre se é seguro para elas regressarem às suas casas. Essa prática pode salvar vidas. Também poderia limitar os riscos de violência baseada em gênero, incluindo sequestros por insurgentes e escravidão sexual, e de exploração de pessoas vulneráveis privadas de meios de subsistência em áreas inseguras.
A UE deve explorar com as autoridades moçambicanas se as conversações com militantes podem ser viáveis, pelo menos para fins de recolha de informação. Embora as autoridades moçambicanas reconheçam que as respostas militares por si só são insuficientes para conter a insurgência, até agora mostraram pouco apetite para o engajamento. No entanto, tais contatos poderiam ajudar a determinar em que condições os insurgentes (ou alguns deles) poderiam ser persuadidos a se desmobilizar.
Finalmente, a UE deve trabalhar com Maputo para começar a abordar o descontentamento de longa data em Cabo Delgado, nomeadamente em torno da exclusão socioeconómica, que ajudou a dar origem à insurgência. Em particular, a UE poderia pressionar Maputo a reconhecer mais francamente que a população economicamente desfavorecida de Cabo Delgado (muitos dos quais são jovens) tem queixas históricas legítimas, no que tem sido uma das províncias mais pobres de Moçambique, algo que as autoridades moçambicanas têm até agora relutado em fazer.
In Tirar o máximo partido da abordagem integrada da UE em Moçambique | Grupo de Crise (crisisgroup.org)
